根据《上海市行政规范性文件制定和备案规定》（以下简称市政府46号令）关于“法制办应当每年对上一年度规范性文件的备案审查情况向本级政府作出年度报告”的规定，现将2017年度市政府备案审查规范性文件的情况汇报如下：

一、规范性文件报备及审查情况

2017年，我办共受理报送市政府备案审查的规范性文件322件，比2016年的302件增加6.6%。其中，市政府委办局报备248件，占77％，居前三位的分别是市人力资源社会保障局、市住建委、市卫生计生委；区政府报备69件，占21.4％，居前三位的分别是浦东新区政府、闵行区政府、松江区政府；市政府派出机构报备5件，占1.6%。

截至2017年12月31日，在322件报备文件中，已经审结250件。其中，准予备案245件（包括附法制建议28件，通知制定机关自行改正后准予备案47件）；终止审查3件（2件因有合法性问题被废止），中止审查2件，备案审查的纠错率（指自行改正和被废止文件的数量占已审结数量的比率）为19.6%（见附表）。

二、主要成效

规范性文件制定方面，2017年1月26日，应勇市长对规范性文件管理工作作出重要批示，指出规范性文件一旦出现差错，其危害远甚于一事一案的差错，并要求必须完善规范性文件制发及备案机制，对存在的问题高度重视并切实整改。各单位高度重视，并结合修订后的市政府46号令贯彻落实批示要求。本市行政机关控制文件数量、重视合法性审查的意识明显增强，并注重围绕市政府中心工作制定规范性文件，内容聚焦促进改革发展、加强民生保障以及规范行政权力运行，较好地发挥了优化制度供给，提升全市制度环境软实力的作用。新制定的文件中，围绕创新驱动发展、经济转型升级的文件有43件，规范社会保险及救助、养老服务、食品安全等民生保障的文件有51件，规范行政处罚裁量基准的文件有31件，涉及行政管理体制改革、简政放权的文件有14件，加强环境保护和资源节约的文件有12件。

规范性文件备案审查方面，2017年规范性文件漏报备情况相较于往年有所改善。但是，我办日前对市政府部门及各区政府官网进行全面检索后，仍然发现了40余件应报备未报备的文件，个别区政府以区政府办公室发文来规避向市政府报备的义务。经我办催报后，有关单位高度重视并已开展补报备工作。对于已报备文件，我办严格按照市政府46号令的标准开展审查工作，对一批存在合法性问题的文件要求制定机关修改或者废止，严守合法性底线，有效防范了法律风险。在对违法的规范性文件说“不”的同时，我办也积极为改革创新类和强化事中事后监管类文件寻找合法性出路，为改革发展提供法制保障。

三、备案审查发现的问题

2017年规范性文件的制定和报备工作虽然取得一定成效，但文件直接纠错率比2016年的16.4%上升了3.2个百分点，说明规范性文件的整体质量，对照法治政府建设要求、对照企业和市民群众需求、对照高质量发展目标，还有一定距离。备案审查中发现的问题主要包括：

（一）文件内容超越制定机关职责权限范围

市政府46号令明确禁止通过规范性文件擅自增加或者调整制定机关职权。审查中发现，通过文件设定其他机关职责或者越权制定本应由上级机关制定的文件的情况还时有发生。这既影响文件的法律效力，同时，由于被设定职责的其他机关的反对，有关内容往往也难以执行。具体表现有：市政府部门擅自设定区政府职责；区政府或者管委会擅自设定市政府部门职责；市政府部门擅自设定属于市政府职权范围的事项。

（二）文件内容与上位法不一致或者以废止的文件作依据

规范性文件的制定应当遵循法制统一原则。审查中发现部分文件内容存在与上位法律依据不一致、缺乏上位法律依据或者制定依据已废止的情形。如某局文件的规定与《民事诉讼法》关于有关单位和个人不得拒绝法院调查取证工作的规定直接冲突。又如，某局文件关于备案审批的规定，缺乏上位法依据，擅自增设了行政相对人义务。此外，还有四家单位制定的多份文件存在引用已失效文件作为制定依据或者行政管理依据的问题。

（三）文件内容不当限制或者减损行政相对人合法权益

根据市政府46号令，规范性文件无上位法依据，不得减损行政相对人合法权益。但审查中发现，一些文件仍然存在此类问题。如某区政府制定的奖励类文件，不当限制了某类主体申报该奖项的权利；又如某局制定的文件将某类资质认定限定在每年的5月、11月进行集中受理，缺乏上位法依据，不符合“放管服”改革的精神，一定程度上限制了企业随时申请的权利。

（四）文件内容不当干涉行业协会独立自主开展活动

政府转变职能过程中，行业协会发挥着越来越重要的作用。行业协会属于自治性组织，其工作职责由章程约定，政府可以予以指导，但不宜直接对协会职责作出规定。国务院办公厅发布的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》亦明确，实行政会分开，行业协会要严格依照法律法规和章程独立自主开展活动。审查中发现，个别文件存在通过行政权力设定行业协会职责的问题。如某单位文件规定，行业协会承担对其作出的表彰、奖励信息和办理的投诉、举报信息的采集职责等。

（五）文件存在的程序性问题依然较多

市政府46号令对文件制定程序作了严格规定。我办审查发现，部分行政机关制定的文件仍然存在程序性问题，包括规范性文件未统一编号；未经过合法性审查程序、集体审议程序；将已失效的文件再宣布废止；未明确实施日期、未预留30日施行准备期、施行日期早于公布日期等。