一、规范性文件报备及审查情况

2018年，市政府共受理报送备案的规范性文件332件，比2017年的305件增加8.8%。其中，市政府部门报备247件，占74.4％，前三位分别是市人力资源社会保障局、市民政局、市司法局；区政府报备80件，占24.1％，前三位分别是青浦区、松江区和杨浦区、嘉定区、崇明区（并列）；市政府派出机构报备5件，占1.5％。已经审结296件。其中，直接准予备案247件，通知改正后准予备案44件，因文件存在问题被废止而终止审查4件，中止审查1件，备案审查纠错率（指自行改正和被废止文件的数量占已审结数量的比率）为16.2 %，与2017年19.6%的纠错率相比有所下降。

二、主要成效

（一）领导重视，规范性文件质量逐步提升

2017年1月、2018年2月，应勇市长连续两年对规范性文件管理工作作出批示，要求完善文件制发及备案机制，对存在的问题高度重视并切实整改；坚持备案制、通报制，不断提高本市规范性文件的质量水平。各行政机关认真贯彻落实市领导的批示要求，对照通报指出的问题开展自我检查，进一步控制规范性文件数量，并针对性地采取措施，不断提高规范性文件质量。2018年，纠错率同比下降3.4 %。

（二）加强衔接，全国首创“一府两院”规范性文件审查衔接工作机制

为提高文件质量，防范文件可能涉诉而引发的法律风险，2018年1月，市法治政府建设工作领导小组办公室、市高法院、市检察院建立规范性文件审查衔接工作机制，为全国首创。依托这一机制，本市行政机关、法院、检察院可通过意见征询、会商通报等方式，实现规范性文件监督管理的良性互动。一年来，市政府层面已妥善处理6件疑难涉诉规范性文件的法律风险。

（三）问题导向，建成面向社会的“行政规范性文件数据库”

2018年5月，原市政府法制办建立“行政规范性文件数据库”，要求现行有效的文件必须入库，方便市民和企业查询了解政策文件。目前，“行政规范性文件数据库”已收录规范性文件3631件。

三、备案审查发现的问题

2018年规范性文件管理工作虽然取得一定成效，但纠错率仍然达到16.2 %，这表明，规范性文件存在的问题仍然不可轻视。

    （一）无上位法依据增设行政相对人义务

规范性文件无上位法依据，不得限制行政相对人的权利或者增设其义务。但审查中发现，少数文件仍然存在此类问题。如某部门制定的《产品质量鉴定组织单位名录管理办法》，多个条款创设许可及备案事项，增加了行政相对人义务；又如某区制定的《加强存量工业用地管理的实施办法》，对存量工业用地的房地产权属变更及房屋出租设置行政审批，无上位法依据且增设相对人义务，引起了群体性矛盾。

（二）文件内容与上位法不一致

    规范性文件的制定应当遵循法制统一原则，审查发现，部分文件内容存在与上位法依据不一致的情形。如某部门制定的《上海市高危险性体育项目（攀岩）经营许可实施办法》规定，变更行政许可事项要向工商部门办理变更登记，再向其提出换发许可证申请。而国家主管部门新修订的相关规定，已取消先向工商部门办理变更登记的规定。

    （三）不符合公平竞争审查制度要求

近年来，国务院多次下发文件，要求在市场体系建设中建立公平竞争审查制度，防止出台排除、限制竞争的政策措施。审查发现，少数行政机关在制定文件时，存在不符合公平竞争要求的情形，将财政支出安排与企业缴纳的税收，或非税收入挂钩。如某区《关于扶持智慧岛数据产业园入驻企业发展的暂行办法》中，规定了按照一定比例将园区实得部分返还给入驻企业和引进人才的扶持方式。

（四）部分文件制定时存在程序性问题

制定规范性文件，应当遵循征求意见、合法性审核、集体审议、公开发布、报送备案等程序。但备案审查发现，部分单位制定文件时未能执行这些规定。如某部门《关于本市困难家庭成员参加本市城乡居民基本医疗保险个人缴费补助有关事项的通知》等多个文件，既未由法制机构进行合法性审查，也未报经办公会议审议，违反了程序规定。又如某三个部门制定的《关于本市开展合格境内有限合伙人试点工作的实施办法》未主动公开，而是定为“依申请公开”，有公司通过其他途径获悉后，向市政府申请公开备案审查意见。需要指出的是，程序的合法性也是文件涉诉时司法审查的重点。2018年10月，本市法院就因为某五个部门《关于实施普通柴油与国IV标准车用柴油相同硫含量要求的通告》存在未履行报送备案程序、施行日期距发布日期过短等问题，给其制发了司法建议书。

（五）部分文件已不适应管理需求但未及时修订

随着经济社会发展变化，规范性文件需要及时修改或废止。审查发现，文件未及时修订的情况时有发生，导致不适应管理需求，有的还引发行政争议。如有两名当事人（一位是外籍人士）向法院起诉某部门，诉称该部门不允许业主的地下车位单独登记发证和转让，争议的焦点指向《关于住宅物业管理区域机动车停车位转让有关问题的通知》等两份文件。这两份文件规定了地下车位不允许单独发证以及转让的要求等内容，不符合后来出台的《中华人民共和国物权法》等相关立法规定。个案虽已协调结案，但这两个文件至今仍未修订。又如某部门《上海市市级示范家庭农场评定办法》规定，农产品获得著名商标的家庭农场申报示范家庭农场时，可以放宽申报条件，而《上海市著名商标认定和保护办法》已于2018年5月被市政府决定废止，该内容不再适应管理需求，但该文件未及时修订。

（六）部分文件在有效期管理上混乱

有效期制度是保证规范性文件真正管用的重要制度。审查发现，有些部门对此认识不到位，使文件存在法律隐患。如某部门在2016年8月对已失效的1973年11月23日的《上海市房地产管理局关于公管房屋养护范围（试行）》重新发布。此外，有些单位对过了有效期已自然失效的文件又宣布失效，个别单位甚至在文件有效期届满后未及时延续却继续适用。

四、下一步工作

2018年以来，国务院办公厅先后下发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，对行政规范性文件的制定、监督及合法性审核等提出了许多新的要求。下一步，本市将尽快对市政府46号令予以修订，进一步完善规范性文件管理制度。同时，完善“行政规范性文件管理系统”，探索通过技术手段，从流程管理、合法性审核提示、有效期提醒等方面帮助各级行政机关提高规范性文件质量，并根据国家要求，将规范性文件制定和管理工作纳入法治政府建设督察考核内容，推动本市规范性文件质量上新的台阶。