一、基本情况

（一）报送备案情况

2019年，各区政府及市政府部门向市政府报送备案规范性文件370件，较2018年的332件增加11.45%。其中，市政府部门报备261件，占70.54％，报备数量前三位的分别是市人力资源社会保障局、市卫生健康委、市发展改革委；区政府报备109件，占29.46％，报备数量前三位的分别是松江区政府、奉贤区政府、浦东新区政府。

（二）审查情况

全年共审结353件报备的规范性文件。其中，直接准予备案306件，通知制定机关改正后准予备案的41件，因文件存在问题被废止而终止审查的4件，因上位法修订或争取国家支持而中止审查的2件，备案审查直接纠错率（指自行改正和被废止文件的数量占已审结数量的比率）为12.75%。

二、主要成效

2019年，全市规范性文件备案审查的直接纠错率为12.75%，2018年为16.22%，2017年为19.6%，近三年纠错率逐年下降，说明本市规范性文件质量在稳步提升。

（一）规范性文件管理制度进一步完善

2019年6月，修订出台了《上海市行政规范性文件管理规定》，在全国率先将国家有关规范性文件管理的新要求转化为地方立法；11月，制定市级规范性文件制定主体清单并向社会公布，为从源头上控制文件数量奠定基础；年内开发上线了统一的规范性文件管理系统，实现了规范性文件的全流程管理。

（二）规范性文件清理工作进一步强化

为确保规范性文件适应经济社会发展的需要，组织开展了为期四个月的全市性规范性文件清理和涉及开放政策、生态环境保护的规范性文件专项清理。全市累计清理文件4055件（继续有效3257件，修改253件，废止297件，宣布失效248件）。

（三）为本市落实国家战略和创新活动提供法治保障

2019年8月国务院公布临港新片区总体方案后，市政府办公厅全面梳理市委、市政府50条特殊支持政策的推进落实情况，形成有关法治保障建议并反馈相关部门。同时，对市相关部门制定的改革创新类文件，只要不与上位法和政策相抵触，在备案审查时都给予支持，允许和鼓励部门根据实际和法治原则进行探索。

三、发现的主要问题

一是无上位法依据增设行政处罚或行政相对人义务。如，某部门制定的《上海市民防工程防护设备质量检测管理办法（试行）》，部分条款规定了行政处罚措施，但这些行政处罚措施均无上位法依据。又如，某区政府制定的《投资项目全过程投资控制实施细则》，要求勘察、设计、招标代理、投资监理、工程监理一律留取15%的费用作为保证金，项目单位法人应当委托有专业资质的第三方单位编制项目建议书和可行性研究报告，上述条款缺乏上位法依据。 

二是文件内容与上位法不一致或者依据已失效。如，根据国家相关规定，省级政府可设立一项省级科学技术奖。在本市，市政府已经设立市级科学技术奖，各区政府不能再设立由财政出资的科学技术奖。但有多个区政府仍然制定科学技术奖励办法，设置区级科技奖励项目。这种做法与国家的文件直接抵触。又如，某部门延长本市农村土地承包经营权确权登记工作有效期的文件，其主要依据已经失效，而且部分内容与延期前已出台的《上海市农村集体资产监督管理条例》不一致，该部门未根据上位法进行修改，只作了简单延期处理。

三是不符合优化服务要求。有的规范性文件内容没有体现本市“放管服”改革的精神及“一网通办”要求。如，某部门制定的《上海市社会办医疗机构执业审批管理办法》和《关于优化本市社会办医疗机构设置管理的意见》，规定对市级部门负责审批的社会办医疗机构，由区级部门负责初审，而相关上位法并无初审的规定，属于增设行政许可环节。

四是对市场主体参与公平竞争作出不当限制。有些规范性文件扩大适用失信惩戒制度，客观上对市场主体造成了不当限制。如某部门制定的《上海市道路运输市场严重失信主体管理实施细则》，规定了道路运输市场领域失信行为，其中部分情形不属于《上海市社会信用条例》规定的失信行为，不应当纳入公共信用信息平台实施联合惩戒，这对企业平等地参与有关招投标活动造成了限制。此外，一些行政机关出台的财政资金扶持类的规范性文件，存在不当限制申请主体资格、对不同所有制企业区别对待的问题。如有的文件明确，专项资金的申请对象必须是法人，将个人独资企业、合伙企业、专业服务机构等非法人组织排除在外；有的文件明确，专项资金的申请对象必须是国有企业，将民营企业、外资企业等排除在外。这些文件与国家优化营商环境的精神及要求不相符合。

五是没有妥善处理好政府与市场关系。如，某区政府制定《“东方美谷”系列商标管理使用办法》，“东方美谷”系列商标属于东方美谷集团公司，区政府却通过制定此文件，对东方美谷集团公司的商标管理、使用、品牌维护等属于民事范畴的事项进行调整。又如，某部门制定的《上海市特种设备行政许可证证后监督检查管理办法》，在无规章以上依据的情况下，将特种设备现场证后监督检查的法定职责委托给第三方机构行使。

四、下一步工作

2020年，市政府办公厅将继续贯彻落实党的十九届四中全会精神，进一步提升全市行政机关的规范性文件管理能力，深入推进法治政府建设，更好地服务和保障本市中心工作。一是坚持“两手抓”。一手抓控制数量，严格落实规范性文件制定主体清单制度，从源头上减少文件数量；一手抓提高质量，严格落实规范性文件合法性审核机制，确保文件质量提升。二是推进“两服务”。主动服务国家战略和市委、市政府重点工作，增强工作前瞻性，提前介入指导相关规范性文件的制定；主动服务社会公众，拓展规范性文件数据库的服务功能，为社会公众提供更多的查询便利。三是力求“两促进”。通过组织培训及个案指导等多种方式，促进部门、各单位提升规范性文件管理水平；通过发挥市政府外聘法律顾问和相关专家的作用，促进市政府办公厅更好地履行备案审查职责。